Nenhuma contratação começa pelo edital. Antes dele vem a fase preparatória, e é ali que se decide se o processo vai se sustentar: o que se quer comprar, por que, em que quantidade e por quanto. A Lei 14.133/2021 organiza essa fase em documentos encadeados, e o termo de referência é o último deles — o que descreve o objeto para o mercado.
Esta página explica o que cada documento precisa conter, em que ordem eles se encadeiam e onde a pesquisa de preços entra em cada um.
A ordem: DFD, ETP e termo de referência
Os três não são alternativas. Eles se encadeiam, e cada um usa o anterior como base:
DFD — Documento de Formalização da Demanda. Abre o processo. É por ele que o setor requisitante registra o que precisa, para quê e em que quantidade. Não é nomeado entre as definições do art. 6º da lei; vem dos regulamentos de contratações e do planejamento anual, e é a praxe adotada pela maior parte dos entes para dar entrada formal na demanda.
ETP — Estudo Técnico Preliminar. Definido no art. 6º, XX, é o documento que demonstra a necessidade e avalia a solução. Ele responde a uma pergunta que o DFD apenas levanta: essa necessidade se resolve com uma contratação, e com qual?
TR — Termo de Referência. Definido no art. 6º, XXIII, descreve o objeto para quem vai fornecer. É o documento que o mercado lê, e é ele que o edital anexa.
A sequência importa porque o conteúdo de cada um vira insumo do seguinte. Um TR cuja fundamentação não remete a um ETP consistente é uma descrição sem lastro — e é um dos apontamentos mais fáceis de receber.
O que o Estudo Técnico Preliminar precisa conter
O art. 18, § 1º lista treze elementos. Entre eles: a descrição da necessidade, a demonstração de previsão no plano de contratações anual, os requisitos, a estimativa das quantidades, o levantamento de mercado, a estimativa do valor da contratação, a descrição da solução como um todo, a justificativa para parcelar ou não, os resultados pretendidos, as providências prévias, as contratações correlatas, os possíveis impactos ambientais e o posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação.
Há um detalhe que economiza muito retrabalho, e ele está no § 2º: nem todos os treze são obrigatórios. O estudo deve conter ao menos os incisos I, IV, VI, VIII e XIII — necessidade, quantidades, valor, parcelamento e posicionamento conclusivo — e, quando não contemplar os demais, apresentar as justificativas.
Dois desses cinco obrigatórios são pesquisa de preços pura: a estimativa de valor e, indiretamente, o levantamento de mercado. É por isso que o ETP costuma ser o documento que trava quando a pesquisa não está pronta.
O que o termo de referência precisa conter
O art. 6º, XXIII lista os elementos do TR para compras e serviços:
- definição do objeto, com natureza, quantitativos, prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de prorrogação;
- fundamentação da contratação, que remete aos estudos técnicos preliminares ou, quando não puderem ser divulgados, ao extrato das partes não sigilosas;
- descrição da solução como um todo, considerado o ciclo de vida do objeto;
- requisitos da contratação;
- modelo de execução do objeto — como o contrato será executado;
- modelo de gestão do contrato — como será acompanhado e fiscalizado;
- critérios de medição e de pagamento;
- forma e critérios de seleção do fornecedor;
- estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte;
- adequação orçamentária.
Repare no penúltimo. A lei não pede um número: pede o número acompanhado dos preços unitários referenciais, da memória de cálculo e dos documentos que a sustentam. É a diferença entre escrever "R$ 128.400,00" e mostrar de onde ele veio — e é exatamente o que o controle confere.
Onde a pesquisa de preços entra
Em dois lugares, e são os mesmos números nos dois: a estimativa do ETP (art. 18, § 1º, VI) e a estimativa do TR (art. 6º, XXIII, "i").
A forma de apurar esse valor está no art. 23 e na IN SEGES/ME 65/2021, que manda priorizar os preços praticados em contratações públicas antes de recorrer a orçamento de fornecedor. O roteiro completo está em pesquisa de preços na Lei 14.133, e a ordem dos parâmetros, no guia da IN 65.
Duas consequências práticas:
O valor do ETP e o do TR têm de ser o mesmo. Divergência entre os dois é achado clássico, e costuma nascer de uma pesquisa refeita para um documento e não para o outro.
A memória de cálculo é documento, não anexo opcional. O que precisa ficar registrado — origem de cada preço, método, descartes justificados, data e responsável — está em como documentar a pesquisa de preços. A escolha entre média, mediana e menor preço, e como justificá-la, está em média, mediana ou menor preço.
Quando o orçamento pode ser sigiloso
O art. 24 permite que o orçamento estimado não seja tornado público até a adjudicação, desde que o sigilo seja justificado. Mesmo nesse caso o valor existe, é calculado antes e fica disponível aos órgãos de controle — o sigilo é em relação aos licitantes, não ao processo. O que isso muda na prática está em preço estimado e preço referencial.
Na dispensa também há documento
Dispensa de licitação não dispensa fase preparatória. O rito é mais enxuto, mas a contratação direta continua exigindo demanda formalizada, objeto descrito e preço estimado com fundamentação. O que muda está em pesquisa de preços na dispensa.
Três erros que derrubam a fase preparatória
Fundamentação que não remete ao ETP. O inciso é explícito: a fundamentação do TR consiste na referência aos estudos correspondentes. Um TR que fundamenta "na necessidade da Administração" não cumpre o dispositivo.
Especificação que direciona. Descrição funcional é o que a norma pede — o que o objeto faz, não qual marca. Marca só com justificativa técnica.
Estimativa sem memória. O número aparece, a conta não. É o erro mais comum e o mais simples de evitar: basta anexar a pesquisa que o gerou, com a origem de cada preço. Os demais estão em os 7 erros que derrubam uma pesquisa de preços.
Como o AnalisePreços gera os três
Os documentos partem da pesquisa que você já fez — uma Lista de Cotação ou um lote da Busca Automatizada. O sistema fotografa os itens com a média e a mediana já calculadas, pergunta o que só o órgão sabe (finalidade, memória das quantidades, responsável) e gera DFD, ETP e TR na ordem em que se encadeiam.
A divisão de trabalho é explícita: a inteligência artificial redige as seções analíticas — justificativa, requisitos, levantamento de mercado, descrição da solução —, e as tabelas de itens e de valores vêm do processo. Nenhum número dos documentos é calculado por IA, e o valor estimado é o mesmo do seu banco de preços. Cada seção mostra de onde o texto veio e precisa ser confirmada por alguém do órgão; antes da aprovação, o arquivo sai carimbado como minuta.
Como isso funciona na tela está em documentos da contratação. O método de cálculo, e o que o Tribunal de Contas confere, está em pesquisa de preços e o Tribunal de Contas.